我国稀有金属矿产贸易政策发生变化由管制型出口转向开放型出口|AG 尊龙凯时

2024-10-19 07:31:01

过去30年，中国针对匮乏矿产对外贸易实施了多种政策，但多是侧重解决问题现实中最引人注目的问题。在经济全球化较慢发展的今天，政策逐步变化，更为侧重可持续发展，以更为明确的视角看来当前经济发展的严峻形势，用市场化手段解决问题贸易争端，在多边贸易规则的框架下，建构更为对外开放、半透明、平稳的政策体系。中国匮乏矿产贸易政策的演进匮乏矿产是在地壳中含量很少，难以萃取而又用途十分最重要的矿产，如稀土、钨、锑、锡、钼、铟、锗、镓等。改革开放以来，中国对匮乏矿产的贸易政策曾再次发生多次转变，从实行出口退税政策，到中止出口退税，从许可证管理，到配额管理，从加征出口关税，到中止出口关税、以及中止出口配额，其中以2000年和2015年为时间节点，经常出现了两次根本性的改变，即从希望出口型的贸易政策改向出口管制型的贸易政策，再行改向开放型的贸易政策，这其中既体现了当时国内外的客观经济环境，也体现出有我国在每一阶段外贸发展思路和战略的改变。

改革开放初期希望出口型的贸易政策改革开放初期，我国工业基础薄弱、经济比较领先，当时对外贸易发展的主要任务就是通过扩大出口，为国家赚外汇，以填补国内资金不足，确保现代化的建设，推展国民经济的发展，因此政府对初级产品的出口，还包括矿产原料出口多采行反对希望的态度。为了扩大出口，1985年我国开始全面实施出口退税政策，稀土、钨、锑、锡等稀有金属的出口也涵括在内。其中，稀土金属矿的出口退税率为13%，稀土金属的出口退税率为17%，钨、锡的出口退税率为17%，这个政策仍然持续到上世纪90年代。为了平稳价格和收益，这世纪末我国对匮乏矿产品出口还实施了许可证管理制度。

在1980年国家进出口管理委员会和对外贸易部牵头施行的《关于出口许可证制度的暂行办法》中，明确规定了实行出口许可证管理的129种产品，其中金属矿产品还包括钢材、生铁、铜、铝、铅、锌等25个品种，牵涉到8个匮乏矿产品种，分别为铬矿、汞、钴、铋、锡、钼、钨、石墨，该政策拒绝申请人出口许可证的企业，必需向政府涉及部门索取贸易合约，其中出口商品的价格不得高于商会规定的低于出口价。1985年，外经贸部又更进一步实施了关于出口许可证分级管理的规定，将出口许可证商品分成三级管理，第一级由经贸部审核发给，第二级由经贸部派驻口岸特派员办事处发给，第三级由省、自治区、直辖市及计划单列市经贸厅发给。其中，钨被列入一级管理的品种，锑、锡、钴、铋、钼、铬、石墨、汞、稀土被列入三级管理的品种。

在此后的十几年中，外经贸部曾经对实施出口许可证管理的商品目录、地区范围及均须单位做出调整，1987年中止汞、钴、铋、钼精矿及钼酸铵的出口许可证管理，1988年减少了对钨铁的出口许可证管理，1988年以后钨、锑、锡、稀土划入口岸特派员办事处管理，1999年以后钨、锑由特派员办事处代管经贸部许可证事务局管理。可以显现出，这世纪末国家对类似匮乏矿产品的监管力度大大增大，对一般匮乏矿产品出口并不做到严格管理。

应该说道，早期的匮乏矿产品贸易政策主要注目出口能力、出口业绩，并没对数量展开容许，也没意识到资源萎缩的问题，还是一种粗放型外贸发展思路。由于当时国家急需外汇，部分匮乏矿产沦为最重要的创汇产品，政府对出口贸易商的资质没拒绝，有过于多的中小供应商参予出口，一些地方政府也本着“创汇平等主义”的观念，千方百计增进出口，结果造成许多地区经常出现恶性竞争、低价出口、过度研发及环境污染的局面，给先前发展带给一系列问题。2000~2014年代管制型的出口贸易政策转入21世纪，我国在通向外贸出口大国的的同时，资源环境约束更加大，可持续发展的重要性和紧迫性日益突显，改变贸易快速增长方式被提及议程，对匮乏矿产品的贸易政策再次发生根本性改变，从希望出口改向计划出口，自2000年起，开始对匮乏矿产品出口采行限制性措施，相继实施了出口配额管理、中止出口退税、加征出口关税、提升市场准入门槛、容许外商投资等一系列政策。

出口配额管理实质上，在1999年我国就已开始对稀土实施出口配额管理，由外经贸部会同国家经贸委、国土资源部确认年度的出口配额总量，再行由各地方外经贸主管部门分配给当地申请人出口的企业，还包括稀土金属矿、稀土金属、水解稀土、稀土盐类、稀土永磁体，2002年以后又将钨、锑、锡及制品划入出口配额管理范畴，还包括钨砂、仲钨酸铵、稍钨酸铵、三氧化钨、蓝色氧化钨、钨酸及盐类、钨粉及制品、还有锑砂、水解锑、锑合金及锑制品、锡矿砂、锡及锡合金等，其中对钨、锑类产品实施国营贸易管理。2007年以后，我国对铟、钼出口也实施了配额许可证管理，还包括并未锻轧的铟、锻轧的铟及制品，钼矿砂、钼精矿、钼氧化物、钼酸铵、钼铁、钼粉、钼制品等。自2002年对匮乏矿产实行出口配额管理以后，我国匮乏矿产品出口配额的数量之后呈现出逐步递增的趋势，在2006年以后出口配额放宽的力度最为显著。2006年商务部印发的稀土出口配额为6.18万吨，2007为5.96万吨，2008年为4.75万吨，2005年钨的出口配额为1.63万吨，2006年为1.58万吨。

2007年为1.54万吨，2008年1.49万吨，锡的出口配额在2006年以后也大幅度上升，从5.3万吨降到2011年的1.89万吨。与此同时，国家对匮乏矿产的生产铁矿也实施指令性掌控，由国土资源部每年发布命令生产指令性计划，并停止派发新的钨矿的铁矿许可证，暂停钨精矿、稀土原矿、多晶硅等初级原料出口。

中止出口退税2004~2007年间，我国逐步减少并最后中止了对匮乏矿产的出口退税政策。2003年10月13日，财政部、国家税务总局公布《关于调整出口货物退税率的通报》，要求自2004年1月起中止稀土金属矿、天然石墨、钴、锡、铬、钨、钛、铌、钽、钒矿砂及精矿和废碎料的出口退税，将铬铁、硅铁、钼矿砂及精矿的出口退税率调降到8%，并将稀土金属及稀土初级化合物的出口退税率调降到5%。2005年5月，更进一步中止了稀土金属、稀土氧化物、稀土盐类、金属硅、钨铁、钼矿砂及精矿的出口退税，将钨、锡、锑制品的出口退税亲率上调为8%。2006年锡锭、焊锡条、并未锻轧锑、钨品的出口退税也被中止，锑产品出口退税从之前的8%上调到5%。

到2007年，我国匮乏矿产品的出口退税基本都被中止。加征出口关税在中止出口退税的同时，我国开始逐步对各种匮乏矿产品征税出口关税，并大大提升关税税率。2006年10月，国务院关税税则委员会公布《关于调整部分商品进出口暂定为税率的通报》，规定自2006年11月1日起，对稀土金属矿、钴矿、铬矿、钼矿、钛矿、锆矿、钼铁、钨铁、硅钨铁、铌铁、稀土氧化物征税10%的出口关税。

2007年开始对锑锭、APT、三氧化钨、钨粉、碳化物钨、并未锻轧钨等钨产品征税5%的出口关税，对天然石墨、稀土金属征伐10%的出口关税，并下调钨、钼、铬、稀土等稀有金属原矿的出口关税至15%。2008年，对锡矿砂及精矿征税20%的出口关税，对非合金锡征税10%的出口关税，将钨铁、钼铁的出口关税从之前的10%下调至20%，将稀土氧化物、稀土氯化物及碳酸物的出口关税由之前的10%下调至25%。2011年以后更进一步不断扩大稀土的征收范围，还包括金属钕、金属镧、金属铈、金属镨、金属钇、氯化镧等，征收品种约50多个。

提升管理制度门槛2006年底，国家发改委公布第94号公告，要求对钨、锡、锑行业实行管理制度制度，对钨、锡、锑行业生产企业的成立布局、生产规模、工艺装备、资源重复使用、环境保护等内容都明确提出明确要求，如新建、改扩建的钨冶金项目仲钨酸铵年产不得高于5000吨，钨粉、碳化钨年生产能力不得高于2000吨，锡冶金项目年产锡锭(或细锡)不得高于8000吨，新建、改扩建以含锡废料为原料的再造锡冶金项目，要享有细精、提炼烟化、真空、余热利用、“三废”处置等原始工艺流程等。2006年以后，国家对稀土出口企业的资质也明确提出了更高的标准，不仅在供货规模和质量上有一定的拒绝，还将环保标准划入稀土出口企业资质条件，并将出口企业环保核查的结果与申报出口配额的资格挂勾。容许外商投资2004年以后，对外商投资也采行限制性措施。

在国家发改委和商务部2004年11月牵头公布的《外商投资产业指导目录》中，将稀土勘查、铁矿、选矿列为禁令外商投资产业目录，将稀土的冶金、分离出来(缩合资、合作)列为容许外商投资目录。2007年修改的《外商投资产业指导目录》，将钨、钼、锡、锑、萤石的勘探、铁矿列入禁令外资转入的项目，将钨、钼、锡、锑等稀有金属的冶金列为容许外资转入的项目。与此同时，在2005年，我国还禁令了稀土原矿的加工贸易，2006年11月将41种稀土金属、合金、氧化物和盐类商品，以及钨、锑、锡、钼、钴、锆等匮乏矿产也列为加工贸易禁令类目录。

总体来看，2000~2014年是一个政策逐步放宽的年代，这种政策改变虽然对诱导珍贵原料出口的过快快速增长起着了大力的起到，但也引发西方主要消费国强烈不满，并将其告到世贸组织，最后以中国胜诉收场，所以它也不能沦为一种阶段性的政策。2015年以后开放型的出口贸易政策2014年8月，随着WTO就美、日、欧受理中国稀土、钨、钼出口管制措施案作出最后判决，宽约十多年的出口配额容许和出口关税制度不得不中止，我国匮乏矿产贸易政策再度作出根本性调整，从管制型出口改向更加对外开放的出口贸易政策。

2015年1月，商务部宣告中止稀土、钨、钼等产品的出口配额管理，2015年5月又更进一步中止了稀土、钨、钼等产品的出口关税，与此同时，还中止了对钼出口企业的资质管理。这种政策转型不仅表明中国政府信守允诺，遵循世贸组织规则，也指出我国正在以一种更为对外开放的态度参予全球竞争，大力前进市场化改革，增加政府介入，更加多地让市场在资源配置中发挥作用。贸易政策的影响及实行效果政策介入的大力影响改革开放初期，由于出口退税政策的实行，我国匮乏矿产出口贸易很快发展，出口量大幅减少，产业规模不断扩大，国际竞争力逐步强化，并为国家建构了大量外汇收入。以稀土为事例，1986年出口量为5187吨，创汇4324万美元，1989年出口量减至9154吨，创汇近1.2亿美元，1995年出口量超过42355吨，创汇2.2亿美元，这其中出口退税制度功不可没。

与此同时，早期的出口希望政策还造就了我国匮乏矿产业的发展，使匮乏矿产在采选、冶金、分离出来等各环节的技术上都获得了较小变革，构成了比较集中于的产业基地，产业格局也日趋完善。转入21世纪，我国对匮乏矿产出口采行削减政策，还包括容许出口数量、提升出口关税、提升企业出口资质门槛，这些措施在当时对于遏止国内匮乏矿产过度的研发，构建珍贵资源的有序铁矿和出口，以及提升出口价格、提高出口效益都产生了显著的效果。

2006~2011年，中国稀土出口量大幅增加，从2006年的4.52万吨，降到2011年的1.86万吨。与之比较不应，稀土产品的出口价格却在急剧下降，特别是在在2011年，我国8种常用稀土氧化物国内平均价格同比下跌374%以上，出口价格上涨389%。由于出口配额放宽、供应量增加，这世纪末全球钨价格也大大下跌，其中我国钨精矿价格从2005年的4万/吨，升到2011年的13万/吨，锑锭价格从2005年的2.7万/吨下跌至2011年的9.1万/吨。

与此同时，削减措施还有助提高我国匮乏矿产的出口贸易结构。2000至2014年间，我国大大徵低匮乏矿产初级产品的出口税率，稀土金属矿、钨矿、钼矿、锡矿等金属原矿的出口关税，从零提升到10%，再行提升到15%、20%平均，从而使匮乏矿产初级原料的出口量大幅增加。2000年，我国出口稀土产品结构中，水解稀土占到出口总量的31.1%，稀土盐类占到出口总量的38.8%;稀土金属及合金占到出口总量的20.9%;稀土磁体出口仅有占到9.2%。

而到2010年，我国出口稀土产品结构中，水解稀土占到出口总量的比重提升到43.4%;稀土盐类占到出口总量的12.7%;稀土金属及合金占到出口总量的15.6%;稀土磁体的占比提升到28.8%。可以显现出，随着关税下调，我国匮乏矿产出口中，初级产品占到比大幅上升，而可选价值比较较高的精加工产品占到比逐步下降。政策介入的负面效果资源环境代价上世纪八九十年代，中国对稀有金属实行的出口退税政策虽然在扩大出口、减少创汇方面获得了显著效益，但是由于对资源的过度研发，以及一些地区的乱采贪凿，给自然环境带给很大毁坏，许多地区经常出现水资源污染、土壤大面积酸化、植被遭到毁坏的现象，甚至波及农田。

特别是在南方地区，由于稀土矿含量尤其较低，萃取稀土时用的土地十分多，以至于一些地区做 “翻山运动”，导致大面积植被毁坏和水土流失，严重影响了矿区及周边的生态环境。与此同时，过度研发还造成我国珍贵资源大量、较慢的萎缩和资源浪费。过去20多年(主要指1985~2005年)，由于超强度的铁矿和出口，中国许多匮乏矿产的主要矿区都经常出现储量急剧下降、资源优势岌岌可危的局面。

《中国的稀土状况与政策》白皮书认为，张家口主要稀土矿区资源仅有只剩1/3，再过30年，世界上仅次于的稀土矿张家口白云鄂博矿藏就将消失，南方的稀土矿贮采比与20年前比起也很快上升，余下严重不足1/3。到2020年，我国的锑、锡、稀土都将沦为紧缺性矿种。由于政府将采矿权劳改，且不留意对企业不道德监管，在那段时期，我国匮乏矿产非法铁矿状况也十分相当严重，乱开内乱凿、肆意挥霍现象十分广泛。

很多地方企业生产规模小、铁矿技术落后，他们往往采富弃贫、采易弃无以、优矿劣用，留给大量番茄尾矿，而他们重复使用利用的稀土仅有为开采量的10%，1999年全国的稀土矿综合回收率也只有18.3%。价值价格背离20世纪八九十年代，我国虽然是世界匮乏矿产资源大国，供应全球70%的钨、锑、稀土、铟，以及30%的锡和钼，但是我们却长年正处于稀有金属商业价值链的末端，以低价孙家资源。1990~2005年，中国的稀土出口量快速增长近10倍，稀土价格却上升了36%。在国际市场上，铟的合理价格应该是3000美元~5000美元/公斤，我国的铟出口价只有1000美元/公斤上下，有些年份甚至孙家到50美元/公斤，钨、锡、锑也某种程度都以十分便宜的价格出口到海外。

导致这种局面，一方面由于我国稀有金属出口秩序恐慌，企业在出口中竞相压价，且盲目生产造成市场供应不足;另一方面，也与只捉出口创汇、对行业中的问题缺少有效地监管有关。由此可以显现出，当时的出口退税政策的确不存在许多缺失。

比如，政策的制订只注目短期利益，较较少考虑到出口的长年发展，同时政策实施缺乏与之相配套的管理机制和法律确保，更加最重要的是这些问题当时并没引发主管部门的推崇。激化贸易摩擦、造成国际贸易环境的好转从2000年到2014年，由于实行出口管制政策，我国与主要进口国之间的贸易摩擦大大加剧。2008年以后，美、日、欧等国大大向我国施加压力，谴责中国容许稀土等初级产品出口，借机推高稀土价格，影响他国涉及产业的发展。

2009年，美国、欧盟、墨西哥控告中国对稀土矿产品实行出口容许，使得中国国内的制造商和国外以稀土为原料的制造商正处于不公平的竞争地位。2012年3月，美国、欧盟、日本又向WTO驳回诉讼，称之为中国对稀土等产品的出口管制措施违背了WTO规则以及《中国入世议定书》。

为了对付中国的出口管制，美国、澳大利亚先后重新启动了国内稀土矿的生产，由于价格走高，巴西、印度、南非、加拿大等国的稀土矿山也争相复产或明确提出复产计划，一时间全球引发一股稀土投资研发的热潮，世界稀土供应开始呈现出多元化的格局。与此同时，欧洲、日本等主要消费国开始集中力量对稀有金属替代材料的研发，以及对资源的利用重复使用。日本与德、法合力研制出一种世界上最细小的高性能磁性有机分子，该技术可增加电脑对稀土的用于，它应用于到太阳能电池及显示器生产中，可以几乎代替稀土元素，这些对于中国匮乏矿产的贸易削减政策毫无疑问包含压制，它使全球匮乏矿产品的供需格局由之前的趋紧改向严格，并更进一步造成价格暴跌。

从这一点看，我国对匮乏矿产品的出口管制，虽然获得了阶段性的成果，但长年看是不可持续的，这是有一点总结的。

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